Diversiteit, inclusie en kwaliteit in het hybride kinderopvangstelsel in Nederland

Omschrijving

In een samenleving die door globalisering, flexibilisering, migratie en sociale ongelijkheid steeds complexer wordt, doemt de vraag op of de voorzieningen en beleidsinstrumenten waarmee overheden publieke belangen proberen te realiseren voldoende effectief zijn. Dit geldt met name voor het hybride stelsel voor kinderopvang, waarin zowel publiek als privaat gefinancierde, for-profit en not-for-profit organisaties belast zijn met de uitvoering van belangrijke publieke taken.

Kindercentra  zijn verantwoordelijk voor het bieden van verantwoorde kinderopvang van goede kwaliteit om ouders te ondersteunen bij het combineren van werk en zorg voor kinderen en ze dienen bovendien bij te dragen aan gelijke ontwikkelingskansen voor alle kinderen, ook voor kinderen in maatschappelijke achterstandssituaties. 
Met de introductie van marktwerking in 2005 in de Nederlandse kinderopvang hebben commerciële partijen formeel een plaats gekregen in de uitvoering van publieke taken, terwijl voormalige gesubsidieerde kinderdagverblijven van gemeentelijke welzijnsorganisaties in rap tempo zijn geprivatiseerd. Een nationaal wettelijk kwaliteitskader, bestaande uit structurele kwaliteitseisen en globale richtlijnen voor na te streven ontwikkelingsdoelen, werd van kracht om voldoende kwaliteit van de pedagogische praktijk te waarborgen en te zorgen voor een gelijk speelveld tussen organisaties in de markt op kenmerken die nauw met de kosten van opvang zijn verbonden, zoals de groepsgrootte, beroepskracht-kind ratio en vereiste opleidingsniveau van pedagogisch medewerkers.

In 2010 is met de Wet OKE een vergaande harmonisatie van de sector tot stand gebracht, met grotendeels gelijke kwaliteitseisen en ontwikkelingsdoelen voor alle typen kinderopvang, inclusief het peuterspeelzaalwerk. Sinds de harmonisatie in 2010 komen in principe alle organisaties voor kinderopvang ook in aanmerking voor het uitvoeren van voorschoolse educatie (VVE) in het kader van het onderwijs- achterstandenbeleid. Het onderwijsachterstandenbeleid stelt via de gemeenten aanvullende subsidies beschikbaar voor kinderopvangorganisaties die kinderen opvangen die voldoen aan de criteria van ‘doelgroep van het onderwijsachterstandenbeleid’, maar stelt daarbij aanvullende eisen, zoals het gebruik van een erkend VVE-programma en hogere competenties van de pedagogisch medewerkers. Al met al is er sprake van een beleidsparadox. Enerzijds trekt de overheid zich terug door publieke taken naar de markt te brengen, terwijl zij anderzijds met kwaliteitskaders, aanvullende eisen en incentives (VVE-subsidies) de markt steeds sterker probeert te reguleren.

Marktwerking is onder andere geïntroduceerd om beter te kunnen voldoen aan een gevarieerde vraag naar flexibele kinderopvang en om meer keuzeruimte te bieden aan ouders. In praktijk kan dit tot marktdifferentiatie en specialisatie leiden. Het gevolg daarvan kan versterkte segregatie zijn (bijvoorbeeld tussen voorzieningen voor werken- den en niet-werkenden of tussen traditionele kostwinnersgezinnen en alleenstaande-/ tweeverdieners) en er is een risico, zoals buitenlands onderzoek heeft laten zien, dat daarmee sociaal-ongelijke toegang ontstaat tot voorzieningen van hoge kwaliteit. Marktdifferentiatie brengt daarom spanning in het stelsel. De centrale vraag van dit proefschrift is of er in het hybride Nederlandse kinderopvangstelsel met uiteenlopende belangen, doelen, eisen en prikkels inderdaad verschillende typen kindercentra zijn ontstaan en wat daarvan de gevolgen zijn voor de toegankelijkheid voor alle kinderen, de kwaliteit van de pedagogische praktijk en het omgaan met diversiteit en inclusie, kortweg D&I.
Wanneer organisaties van elkaar verschillen, kan beleid dat is bedoeld om kinderen een goede uitgangspositie voor hun ontwikkeling te geven in de praktijk verschillend worden vormgegeven. Afhankelijk van hun (lokale) context, de strategie die zij daarin voeren en de organisatiestructuur en organisatiecultuur die daar bij horen, spelen organisaties een mediërende en modererende rol tussen overheidsbeleid en de praktijk. Hierdoor kunnen er onder één en hetzelfde wettelijke kwaliteitskader toch verschillen ontstaan in de uitvoering van publieke taken. In hoeverre dit in het Nederlandse kinderopvangstelsel aan de orde is, is het onderwerp van dit proefschrift.

DIT PROEFSCHRIFT
In dit proefschrift is de kinderopvangsector benaderd vanuit een organisatieperspectief en zijn kindercentra beschouwd als organisaties die zich voortdurend aanpassen aan een veranderende omgeving, waarin verschillende doelen, eisen en prikkels vragen om adaptieve reacties. Vanuit de organisatiesociologische contingentietheorie is nage- gaan hoe kindercentra als organisaties met hun strategie, structuur en cultuur hebben gereageerd op hun context. Deze benadering biedt andere handelingsperspectieven voor beleid en praktijk dan een klassieke benadering van bestuur en management. In het klassieke beleidsdenken wordt de intermediaire rol van organisaties vaak vergeten en is de impliciete veronderstelling dat beleid mechanistisch, top-down de praktijk beïnvloedt. In dit proefschrift wordt betoogd dat een organische benadering die recht doet aan de complexe wisselwerking tussen regelgeving, financieringssystemen, lokale contexten, en de eigen doelen van organisaties, betere aanknopingspunten kan identificeren voor effectief overheidsbeleid.

Marktdifferentiatie en D&I strategieën 
In Hoofdstuk 2 worden de bevindingen van een kwalitatief interviewonderzoek in 13 kindercentra gerapporteerd naar de relatie tussen de organisatiestrategieën van deze centra en de gehanteerde D&I strategieën. Er werden vier verschillende D&I strategieën gevonden. D&I uit noodzaak was de strategie van de onderzochte professioneel-georiënteerde organisaties die verhoudingsgewijs veel kinderen met een cultureel-diverse achtergrond of lage sociaaleconomische status opvangen. Deze strategie legt de nadruk op integratie en inclusie. In deze centra vonden locatiemanagers het noodzakelijk uit oogpunt van inclusie om diversiteit ook in de personeelssamenstelling te representeren. D&I als bewuste keuze was kenmerkend voor de onderzochte marktgeoriënteerde organisaties in het hogere segment met relatief veel expat-kinderen ‘van kleur’ en een cultureel-diverse achtergrond. Deze strategie legt nadruk op diversiteit uit oogpunt van bedrijfsprofilering. Locatiemanagers gaven aan zich bewust te zijn van verschillen tussen de Nederlandse en andere culturen, en van de meerwaarde van diversiteit. D&I in theorie staat voor een vrijblijvende ad hoc invulling van losstaande D&I acties, min of meer voor de ‘fun’. Deze strategie werd vooral gevonden in de onderzochte marktgeoriënteerde organisaties met relatief veel ‘witte’ kinderen met een Nederlandse achtergrond. De laatste strategie, D&I is geen item, ontkent de noodzaak of het belang van D&I. Deze strategie werd vooral gevonden in de onderzochte kleine ondernemende kindercentra met voornamelijk (maar niet uitsluitend) ‘witte’ kinderen met een Nederlandse achtergrond. 

Ervaringen van managers en medewerkers met D&I
In Hoofdstuk 3 worden de resultaten gepresenteerd van de kwalitatieve interviews in dezelfde 13 kindercentra gericht op de vraag hoe de organisaties vormgeven aan een inclusief organisatieklimaat. Meer specifiek gaat het om de mate waarin de organisa- ties volgens zowel managers als medewerkers voorzien in eerlijke behandeling, gelijke waardering en gelijke kansen, invloed kunnen uitoefenen op de besluitvorming, mogelijkheden voor professionele ontwikkeling en commitment aan inclusief diversiteitsbeleid. Uit de interviews bleek dat medewerkers in alle kindercentra gelijke kansen en eerlijke behandeling ervaren, maar dat de inhoud daarvan verschilt tussen organisaties. Medewerkers in de onderzochte professioneel-georiënteerde organisaties rapporteerden positieve ervaringen met samenwerking en afstemming binnen het team, collectieve besluitvorming en professionalisering. Medewerkers van marktgeoriënteerde organisaties rapporteerden positieve ervaringen met individuele ontplooiingsmogelijkheden en het kunnen nemen van eigen verantwoordelijkheid in de dagelijkse werkzaamheden. De verschillen in ervaringen bij medewerkers van de verschillende organisatietypen kwamen overeen met de ervaringen van de locatiemanagers, die in de onderzochte professionele organisaties vaker de nadruk legden op samenwerking in het team en in de marktgeoriënteerde organisaties vaker op de individuele verantwoordelijkheid van medewerkers. Het organisatieklimaat in de onderzochte professionele organisaties was meer gericht op collectief welbevinden en in de onderzochte marktgeoriënteerde organisaties meer op het realiseren van individuele kansen en verantwoordelijkheden.